Lorsque Bonaparte s'empara du pouvoir, la France, au point de vue religieux, était livrée à une véritable anarchie : le clergé « réfractaire » avait été dispersé ; le clergé « constitutionnel », discrédité, essayait en vain de se ressaisir. « De là, un schisme persistant qui entretenait le trouble dans la société et les familles. »

Bonaparte comprit qu'il était nécessaire et urgent de remettre un peu d'ordre dans ce chaos. Si toute société sans religion lui faisait l'effet d'un vaisseau sans boussole, il se rendait bien compte qu'une trop grande indépendance laissée à l'Eglise était de nature à contrarier les intérêts du pouvoir séculier, troubler la tranquillité publique et porter atteinte à la sécurité de l'Etat.